پادشاه و رییسجمهور در کشورهای دموکراتیک چه مسئولیتها و اختیاراتی دارند؟
محمد ایزدی- پژوهشگر فلسفه
موضوع پادشاهی و جمهوری را میتوان از جهت اختیارات و وظایف بالاترین مقام این دو ساختار سیاسی در انواع دموکراتیک امروزی آن بررسی کرد؛ آنچه شاید کمتر به آن توجه شده است. فایده این قیاس، ارائه تصویری واقعبینانهتر از این دو نوع حاکمیت بر اساس نمونههای واقعا موجود در جهان خواهد بود.
جمهوری دموکراتیک (۱) در انواع مختلف وجود دارد؛ اما در مجموع، بین دو نوع کلی جمهوری کاملا ریاستی و کاملا پارلمانی قرار میگیرند. تفاوت این دو جمهوری در نسبت متفاوت وظایف و اختیارات دولت، یعنی پیکره کلان سیاسی، و حکومت، یعنی نهاد یا قوه اجرایی است.
در جمهوری ریاستی، رییسجمهور هم رییس دولت و هم رییس حکومت است. برای نمونه، آمریکا یک جمهوری ریاستیست. در جمهوری ریاستی ممکن است مقام نخستوزیر وجود داشته باشد، اما بهلحاظ قانونی، او ریاست کامل قوه اجرایی را نیز بر عهده دارد.
در جمهوری نیمهریاستی، برخی از وظایف اجرایی به حکومت و رییس آن، نخستوزیر، تفویض شده است. در این نوع جمهوری، نخستوزیر از سوی رییسجمهور انتخاب میشود، اما رای اعتماد پارلمان شاید ضروری نباشد. رییسجمهور در جمهوری نیمهریاستی کمابیش از اختیاراتی که رییسجمهور در یک جمهوری ریاستی دارد برخوردار است، اما معمولا وظایف و مسئولیتهای کمتری دارد. فرانسه یک جمهوری نیمهریاستیست.
در جمهوری پارلمانی، رییس حکومت، نخستوزیر، بر اساس اکثریت پارلمان انتخاب میشود و او بسیاری از اختیارات و وظایف رییسجمهور در جمهوری ریاستی را داراست. جمهوری پارلمانی با پادشاهی پارلمانی از این جهت شباهت دارد. در جمهوری پارلمانی، رییسجمهور اختیارات کمتری از رییسجمهور در جمهوری ریاستی و نیمهریاستی برخوردار است. برای نمونه، آلمان یک جمهوری پارلمانیست. (۲)
سنحش دوسویه وظایف و اختیارات پادشاه مشروطه (constitutional monarch) با رییس هر یک از این نوع جمهوریها فوایدی دارد. بهرغم اینکه رییسجمهور در جمهوری پارلمانی از جهت تشریفاتی بودن منصبش به پادشاه مشروطه در یک پادشاهی پارلمانی شباهت بیشتری دارد، اما مقایسه وظایف و اختیارات پادشاه قانونی بهعنوان رییس دولت با رییس جمهوریها برای فهم جایگاه هر یک سودمند خواهد بود.
از آنجایی که جمهوریهای نیمهریاستی از جهت تمرکز اختیارات، نه وظایف و مسئولیتها، با جمهوریهای ریاستی شباهت دارند، این گونه جمهوریها را در شمار جمهوریهای ریاستی میآوریم.
مسئولیتهای رییسجمهور در جمهوریهای دموکراتیک و پادشاه در پادشاهیهای مشروطه کمابیش یکساناند؛ اما اختیارات و قدرت آنها، چه میان انواع جمهوریهای دموکراتیک و چه میان پادشاهیهای مشروطه و جمهوریهای دموکراتیک متفاوت است.
پادشاهان مشروطه بهلحاظ قانونی، هر چند در عمل تشریفاتی، دارای کمابیش همه اختیارات ممکن در قانون اساسیاند، به این معنا که هیچ قانون یا مقامی بدون تایید آنها وجاهت رسمی و قانونی نخواهد یافت. اما قریب به اتفاق این اختیارات در عمل و بهلحاظ قانونی بر عهدهی پارلمان و نخستوزیر است. برای نمونه، پادشاه حق دارد نخستوزیر را تایید نکند، اما اگر روند انتخاب نخستوزیر و صلاحیت او بر اساس قانون اساسی تایید شده باشد، از آنجایی که پادشاه نماد کشور و ملت است، در صورت عدم تایید نخستوزیر و بدون دلیلی قانونی، با نقش ذاتی خود در قانون اساسی متضاد است. در اینصورت، نهاد و انستیتوسیون پادشاهی در تناقض با دموکراسی و مشروطه و در مقابل افکار عمومی قرار میگیرد.
اما اختیار سلطنتی (royal prerogative)، از سوی دیگر، این امکان را به دولت میدهد که نهادی فراسوی اختلافات حزبی در شرایطی که قوای دیگر وارد مشکلات غیر قابل حل شوند، یا در وضعی که تشکیل کابینه به تاخیر میافتد یا در شرایط بسیار حاد و اضطراری، پادشاه وارد عمل شود. در کشورهایی که پیشینه تجربه دموکراسی دارند، در دهههای اخیر بهندرت شرایطی که پادشاه وارد عمل شود وجود داشته است. برای نمونه، آخرین باری که پادشاه انگلستان با مجلس مخالفت کرد سال ۱۷۰۸ بود.
در جمهوریهای پارلمانی، اختیارات و قدرت رییسجمهور حتی به لحاظ تشریفاتی به اندازه اختیارات پادشاهان مشروطه نیست، اما در عمل و بهلحاظ قانونی، از اختیارات محدود کمابیش مشابه پادشاهان مشروطه برخوردارند. به عبارت دیگر، همانطور که اشاره شد، اگر محدودیتهای پادشاه مشروطه در مخالفت با نظر پارلمان و نخستوزیر را در نظر بگیریم، رییسجمهور در جمهوری پارلمانی، جز در مواردی چون انتخاب مستقیم قضات، مشابه پادشاه مشروطه بیشتر نماد دولت و کشور، استقلال ملی و قوای نظامیست.
در جمهوریهای ریاستی و نیمهریاستی، رییسجمهور بسیاری از اختیارات نخستوزیر در پادشاهیهای پارلمانی و جمهوریهای پارلمانی را داراست. اما باید توجه داشت که در جمهوریهای دموکراتیک ریاستی نیز رییسجمهور بنا بر اصل تفکیک قوا صاحب قدرت مطلق نیست. حتی در جمهوریهای کاملا ریاستی دموکراتیک نیز پارلمان میتواند در شرایطی قوانینی را که رییسجمهور میخواهد، وتو کند؛ یا در شرایطی، دادگاه عالی میتواند در شرایطی فرامین اجرایی رییسجمهور را بر اساس قانون باطل کند. حتی در سالهای اخیر، برای نمونه در آمریکا، این موضوع مطرح شده که اعلان جنگ از سوی رییسجمهور بدون تایید کنگره و سنا ممکن نباشد. با وجود این، مقایسه وظایف و اختیارات «رییس دولت» (Head of State) در نظامهای سیاسی دموکراتیک متفاوت از این جهت مهم است که میتوان شیوهی کارکردها این سیستمها را بررسی کرد.
بررسی تمامی دولتهای دموکراتیک و نقش رییس آنها خارج از ظرفیت یک مقاله است، اما موردپژوهی (case study) میتواند روش مطالعهای باشد که برآوردی کمابیش قابل قبول از عملکرد نظامهای دموکراتیک را فراهم کند. ما در این یادداشت، برای این منظور، هشت دولت آمریکا، فرانسه، آلمان، هند، فنلاند، انگلستان، ژاپن و اسپانیا را بررسی خواهیم کرد. آمریکا یک جمهوری ریاستی، فرانسه یک جمهوری نیمهریاستی، آلمان و هند و فنلاند سه جمهوری پارلمانی، و انگلستان و ژاپن و اسپانیا سه پادشاهی پارلمانیاند.
یکی از مهمترین نقشهای رییس دولت ضمانت استقلال ملی و نمادبودگی برای کل کشور و ملت است. در واحد دولت-ملت (nation-state) که واحد مرسوم در اغلب کشورهای جهان است، با اینکه در جمهوریها رییسجمهور رییس دولت است، اما رییسجمهور بهتنهایی در جمهوریها بهصراحت در قانون اساسی نماد وحدت و استقلال ملی نیست.
در قانون اساسی فرانسه، به صراحت، رییس جمهور ضامن «استقلال ملی، یکپارچگی سرزمینی و تعهد به قراردادها»ست (اصل پنجم قانون اساسی جمهوری فرانسه). در آمریکا، چنین عبارتی به صراحت نیامده است و حتی در مواردی همچون قراردادهای خارجی تایید اکثریت دو-سوم نمایندگان مجلس سنا ضروریست. اما در واقع، رییسجمهور آمریکا رهبر ملیست. در دوران جنگ داخلی آمریکا در قرن نوزدهم، آبراهام لینکلن نهاد ریاستجمهوری نمادی از وحدت ملی شد. از سوی دیگر، از آنجایی که رییسجمهور آمریکا در زمان جنگ فرمانده کل قوای نظامیست، میتوان رییسجمهور را نماد استقلال ملی بهشمار آورد. اما از آنجایی که چنین صراحتی در متن قانون اساسی آمریکا و متممهای آن وجود ندارد، میتوان کل بدنه دولت، بهویژه، ریاستجمهوری، کنگره و سنا نماینده استقلال و وحدت ملی بهشمار میروند.
در جمهوریهای پارلمانی آلمان، هند و فنلاند، این صراحت قانونی حتی بهاندازه جمهوریهای آمریکا و فرانسه وجود ندارد. برای نمونه، در قانون اساسی آلمان، فدراسیون آلمان و رییس آن، صدر اعظم، نماینده اتحاد ایالتهای این کشور بهشمار میرود (اصل هفتاد و دوم قانون اساسی آلمان). در جمهوری هند، رییسجمهور ضامن استقلال ملی و در جمهوری فنلاند، با صراحت کمتری، پارلمان این کشور مسئول تمامیت ارضیست.
در پادشاهی مشروطهی ژاپن، بر اساس قانون اساسی این کشور، پادشاه به صراحت نماد وحدت ملت است. در پادشاهی مشروطه اسپانیا نیز این صراحت درباره نقش وحدتگرایانه و تداومبخش پادشاه در قانون اساسی نوشته شده است. در پادشاهی بریتانیا نیز پادشاه یا ملکه نماد ملی کشور است. بهطور کلی، نقش ملیگرایانه و وحدتبخش پادشاه در نظامهای پادشاهی مهمترین وظیفه و مسئولیت او بهشمار میرود.
یکی از وظایف روسای دولتها نظارت بر اجرای قانون اساسی است. این مسئولیت لزوما بهمعنای قضاوت حقوقی درباره نحوه عملکرد دولتمردان و شهروندان نیست، بلکه بهمعنای مدیریت اجرای قانون اساسی در دستگاههای دولتی و کل جامعه نیز میتواند باشد. یکی از ابزارهای رییسجمهور یا پادشاه برای نظارت بر اجرای قانون اساسی حق هرچند محدود و متوازن او برای وتوی قوانین پارلمان است.
برای نمونه، در آمریکا، رییسجمهور میتواند قوانین کنگره را وتو کند، هرچند اگر دو-سوم اعضای کنگره و سنا وتوی رییسجمهور را باطل کنند، این وتو بیاثر میشود. در آمریکا این حق ویژه عدم حق انحلال کنگره از سوی رییسجمهور را متعادل میکند. در فرانسه، رییسجمهور نمیتواند قانونی را وتو کند، اما میتواند آن را برای بررسی بیشتر دوباره به کنگره بازگرداند یا از شورای قانون اساسی تفسیر بخواهد. در مقابل، رییسجمهور فرانسه میتواند پس از مشورت با نخستوزیر و رییس پارلمان، مجمع ملی را منحل و انتخابات جدید برگزار شود (اصل دوازدهم قانون اساسی جمهوری فرانسه).
در جمهوریهای پارلمانی، رییسجمهور از چنین حقی برخوردار است که بنا بر درخواست نخستوزیر و در شرایطی خاص به اختیار خودش پارلمان را منحل و دستور برگزاری دوباره انتخابات پارلمانی بدهد. در ضمن، رییسجمهور در جمهوریهای آلمان، هند و فنلاند، میتواند در صورت صلاحدید و عدم انطباق قانون تصویبشده در پارلمان با قانون اساسی آن را تایید نکند. هرچند در عمل، مواردی اینچنین بهندرت رخ دادهاند. یکی از دلایل آن، ساختار دو-مجلسی در اغلب جمهوریها از جمله جمهوریهای پارلمانیست که سازوکاری برای اصلاح و بررسی قوانین وجود دارد.
در پادشاهیهای پارلمانی نیز پادشاه میتواند قانونی را تایید نکند، اما همانند جمهوریها، شرایطی برای بازنگری قانون در مجالس دوگانه وجود دارد تا قانون اصلاح و دوباره توسط پادشاه ابلاغ شود. تعداد دفعاتی که پادشاه مشروطه به دلایلی از جمله عدم مطابقت با قانون اساسی را وتو کرده است، بسیار کمشمار بوده است. یکی از دلایل آن، همانند جمهوریها، ساختار دو-مجلسی در پادشاهیهای پارلمانیست.
یکی از تفاوتهای پادشاهیهای مشروطه و جمهوریها در موضوع انحلال پارلمان و برگزاری انتخابات جدید است. در مواردی که بررسی میکنیم، رییسجمهور آمریکا، همانطور که گفته شد، نمیتواند مجلس را منحل کند. اما در جمهوریهای پارلمانی آلمان، هند و فنلاند، این سازوکار تحت شرایطی ویژه و بنا بر تشخیص رییسجمهور ممکن است. اما در پادشاهیهای مشروطه بریتانیا، اسپانیا و ژاپن، پادشاه بر اساس پیشنهاد کابینه میتواند دستور برگزاری انتخابات فوقالعاده صادر کند.
موضوعی که باید توجه داشت این است که رییسجمهور یا پادشاه بهرغم ریاست دولت بهمنزله پیکره کلان سیاسی کشورها، بهتنهایی ناظر بر اجرای قانون اساسی نیست. دستگاه قضایی و پارلمان در ساختار چند قوهای دموکراسیهای نمایندگی نقش مهمی بر اجرای قانون اساسی دارند. تفاوت رییس دولت، رییسجمهور یا پادشاه با دیگر نهادهای دولت، این است که صرفا از اختیارات بیشتری در این زمینه برخوردار است. اما در مواردی که مسائل حاد سیاسی یا حقوقی رخ داد، دادگاههای عالی و نهادهای بالادستی قضایی میتوانند وارد عمل شوند.
پادشاه و رییسجمهور در کشورهای دموکراتیک
موضوع دیگر در ارتباط با وظایف و اختیارات روسای دولتهای دموکراتیک، رییسجمهور و پادشاه، قوای نظامی و نیروهای مسلح است. مقصود از نیروهای نظامی بهطور مشخص ارتش است، نه نیروهای پلیس و نیروهای امنیتی. پلیس و نیروهای امنیتی و اطلاعاتی در اختیار حکومت و کابینه است. پلیس و دستگاههای امنیتی زیر نظر رییسجمهور در جمهوریهای ریاستی و زیر نظر نخستوزیر عمل میکنند.
ارتش در جمهوریهای ریاستی و نیمهریاستی آمریکا و فرانسه زیر نظر رییسجمهور عمل میکند. وزیر دفاع (جنگ) که بخشی از کابینه و حکومت است مسئول مدیریت و سازماندهی ارتش است، اما نصب و عزل فرماندهان ارشد نظامی از اختیارات رییسجمهور در جمهوریهای چه ریاستی و چه پارلمانی و نیز در اختیار پادشاه در پادشاهیهای پارلمانیست. یکی از اختیاراتی کامل پادشاهان مشروطه، انتصاب فرماندهان نظامیست. در این زمینه کابینه دخالتی ندارد. اما در اداره و هدایت آن یا فرمان جنگ یا صلح با کابینه همکاری میکند.
فرماندهی نیروهای مسلح در مواقع اضطراری از جمله جنگ در جمهوریهای (نیمه)ریاستی آمریکا در اختیار رییسجمهور، و در جمهوریهای پارلمانی و پادشاهیهای پارلمانی مورد مطالعه ما در اختیار نخستوزیر است؛ هرچند بهترتیب، تایید رییسجمهور و پادشاه، ضروریست.
اختیار یا مسئولیت دیگر روسای دولتها در جمهوریهای ریاستی، نیمهریاستی و پارلمانی موضوع انتخاب قضات است. محور مشترک همه دولتهای دموکراتیکی که در اینجا بررسی میکنیم استقلال قوه قضایی و قضات است. قضات میتوانند در ردههای مختلف شکایت از شهروندان تا اعضای دولت را بررسی کنند. علاوه بر این، صلاحیت قضات نخست باید در یک شورای قضایی تایید شود.
انتخاب قضات در دولتهایی که بررسی میکنیم، بر حسب قوانین اساسی یا قوانین عادی متفاوت است. برای نمونه، در فرانسه، قضات عالیرتبه به پیشنهاد شورای عالی قضایی و توسط رییسجمهور انتخاب میشوند.
در آمریکا نیز برای قضات دیوان عالی نیز چنین است. در جمهوریهای فنلاند، آلمان و هند نیز رییسجمهور به پیشنهاد شورای قضایی قضات عالیرتبه را منصوب میکنند. در پادشاهی اسپانیا، یک شورای عمومی قضایی مرکب از اعضایی که پادشاه و سنا انتخاب کردهاند صلاحیت قضات را تایید میکنند. در ژاپن، پارلمان مسئول تایید قضات عالیرتبه است. در دو پادشاهی یادشده، پادشاه نقشی مستقیم و بنا بر تشخیص خود در انتخاب قضات ندارد. در بریتانیا پادشاه به پیشنهاد نخستوزیر قضات را منصوب میکند. در واقع، تفاوت بریتانیا با ژاپن و اسپانیا این است که فرمان نهایی انتصاب قضات توسط پادشاه صادر میشود.
از دیگر موارد اختیارات و مسئولیتها روسای دولت، رهبری سیاست خارجی و مدیریت امنیت داخلیست که هر دو را رییس حکومت و کابینه بر عهده دارد. در فرانسه که جمهوری نیمهریاستیست نیز رهبری سیاست خارجی و مدیریت امنیت داخلی بر عهدهی رییسجمهور است، هرچند وزارت خارجه و وزارت کشور بخشی از مجموعه حکومت است. در جمهوریها و پادشاهیهای پارلمانی نیز نخستوزیر رهبری سیاست خارجی و مدیریت امنیت داخلی را بر عهده دارد. البته در پادشاهیهای مشروطه،پادشاه در مسائل مهم بینالملل که به سرزمین و قلمرو آبی و خاکی ارتباط دارد حق دخالت دارد. این موضوع، در واقع، بیشتر زیرمجموعهی استقلال ملی و یکپارچگی سرزمینی میگنجد.
موضوع دیگر که وجهی سلبی دارد، مصونیت قضایی و مصونیت سیاسی روسای دولت، رییسجمهور و پادشاه، بهدلیل عدم تعهد به وظایف مدنی و وظایف سیاسیست. این دو با یکدیگر متفاوتاند.
مصونیت قضایی در دادرسی کیفری بهمعنای این است که روسای دولت، رییسجمهور و پادشاه، تا وقتی در منصب خود هستند از دادرسی کیفری در اتهامات شخصی که ارتباطی با وظایف سیاسی او ندارد مصوناند. در تمامی دولتهای مورد بررسی ما کمابیش قاعده مصونیت حکمران (Sovereign Immunity) صدق میکند.
اما اگر روسای دولت به مسئولیتهای «دولتی» خود عمل نکنند یا متهم به ارتکاب جرایم «بزرگی» چون خیانت به کشور یا اقدام علیه بشریت شوند، میتوانند استیضاح یا حتی عزل شوند. در آمریکا این وظیفه بر عهده کنگره و سناست. در فرانسه نیز هر یک از دو مجلس مجمع ملی یا سنا میتوانند دادخواست خود را به دادگاه عالی ارسال کنند.
در جمهوریهای پارلمانی نیز روسای جمهور بنا به خواست پارلمان میتوانند استیضاح و پرونده آنها به دادگاه ارسال شود.
اما در پادشاهیها، یا دستکم در پادشاهی بریتانیا، ژاپن و اسپانیا، پادشاه از هرگونه استیضاح و عزل از سوی نهادهای دیگر از جمله پارلمان یا قوه قضایی مصوناند. در ژاپن، بر اساس تفسیر دادگاه عالی این کشور، امپراتور بهدلیل آنکه نماد ملت است در مقابل استیضاح یا عزل مصون است. البته علت اصلی آن، چنانکه در پادشاهی اسپانیا ذکر شده، این است که پادشاه در تمامی مسئولیتهای خود با پارلمان و نخستوزیر همکاری میکند، بنابراین، او از هرگونه مسئولیتی مبراست. البته این بهمعنای این نیست که پادشاه نمیتواند عزل شود، اما این رویه بر اساس عرف و بنا به پیشنهاد حکومت یا پارلمان یا شورای سلطنتی صورت میگیرد، اما در نهایت پادشاه به اختیار خود از پادشاهی کنارهگیری خواهد کرد. این اقدام سیاسی پادشاه کنارهگیری از سلطنت (abdication) نامیده میشود.
پانوشتها
(۱) جمهوری در معنای متعارف لزوما دموکراتیک نیست. جمهوریهای تکحزبی و دیگر انواع جمهوریهای غیر دموکراتیک در اصل (دو ژوره) جمهوریاند.
(۲) جمهوریهای پارلمانی اندکی مانند جمهوری آفریقای جنوبی نیز وجود دارد که رییسجمهور بهعنوان رییس کابینه از سوی پارلمان انتخاب میشود. به عبارت دیگر، رییسجمهور در این جمهوریها معادل نخستوزیر در جمهوریهای پارلمانی متعارف است.
(۳) در این جدول، جمهوری آمریکا بهعنوان جمهوری ریاستی و جمهوری فرانسه بهعنوان جمهوری نیمهریاستی را در نظر گرفتهایم.
(۴) در این جدول، جمهوریهای آلمان، هند و فنلاند را بهعنوان جمهوری پارلمانی در نظر گرفتهایم.
(۵) در این جدول، پادشاهیهای بریتانیا، ژاپن و اسپانیا را به عنوان پادشاهی مشروطه در نظر گرفتهایم.
(۶) برگزاری همهپرسی بهعنوان ابزاری برای دموکراسی مستقیم (direct democracy) در دموکراسیهای نمایندگی (representative democracy) در بیشتر کشورهای دموکراتیک مرسوم نیست. برخی کشورها فقط همهپرسی غیر الزامآور (non-binding referendum) را برگزار میکنند تا جهت سیاستگذاریها مشخص شود. همهپرسیهای الزامآور نیز معمولا شرایط خاصی دارند و باید کموبیش اجماعی میان دیگر نهادهای دموکراتیک درباره برگزاری و نتیجه آن وجود داشته باشد.
